REFERENDUM PARTE 2. LE RAGIONI DEL NO IN 10 DOMANDE
di Laura Bonazzi
Su 2duerighe.com continuano gli speciali sulla Riforma Costituzionale, in vista del Referendum del 4 dicembre.
Dopo aver passato in rassegna la scorsa settimana le Ragioni del Sì, oggi andiamo ad approfondire le Ragioni del No, con un’intervista in esclusiva a Gaetano Marzulli, Collaboratore parlamentare – Consulente legislativo per la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati
1.Il nuovo articolo 70 della Costituzione, assai più lungo del vecchio, velocizza l’iter legislativo o al contrario lo rende più complesso?
Il nuovo articolo 70 certamente rende più complesso l’iter legislativo creando dei percorsi procedurali differenti per l’approvazione di diversi tipi di leggi, ma anche per la loro modifica e abrogazione e lasciando irrisolte alcune questioni come quelle delle leggi “miste”, che contengono cioè solo alcuni elementi propri di un percorso procedurale oppure quelle relative alle modalità concreta di soluzione dei possibili conflitti in caso di mancato accordo tra Presidenti di Camere che sono espressione di maggioranze politiche antitetiche. Se questo produrrà anche una velocizzazione apprezzabile direi che si potrà verificare solo in concreto: è vero, infatti, che in molti casi sarà superata la necessità di un doppio passaggio per la stessa legge in due Camere ma è altrettanto vero che i casi in cui una Camera modifica una proposta di legge dopo il primo passaggio nell’altra sono solo una percentuale ridotta del totale (nella scorsa legislatura, ad esempio, su 391 proposte di legge approvate, in 301 casi vi è stato un solo passaggio in entrambe le Camere) e naturalmente le Camere attualmente lavorano contemporaneamente su proposte di leggi diverse. Le ragioni della lentezza dell’iter legislativo sono infatti quasi sempre di tipo politico e non costituzionale, risiedono cioè nell’assenza di accordo tra le forze politiche che dovrebbero approvare una proposta di legge.
2.I promotori della Riforma sostengono che essa ponga un freno all’abuso dei decreti legge, che hanno soffocato l’iniziativa legislativa dei singoli parlamentari, ma la decretazione d’urgenza scomparirà effettivamente o il governo manterrà “una corsia preferenziale” per dare la precedenza alle sue proposte?
La riforma modifica formalmente l’articolo 77 sulla legislazione del Governo attraverso decreti legge – strumento che la Costituzione consente solo in “casi straordinari di necessità ed urgenza”, perché il potere legislativo spetta al Parlamento – ma questa modifica in sostanza non fa che recepire, in parte, limiti che negli anni sono stati introdotti a livello di giurisprudenza costituzionale e di legislazione ordinaria. Al tempo stesso la riforma introduce una “corsia preferenziale” per le proposte del Governo che si inserisce nell’articolo 72, quello che riguarda la legislazione ordinaria riservata al Parlamento. In questo modo si ha un vero e proprio trasferimento del potere legislativo dal Parlamento al Governo, perché ciò che finora è stato ritenuto, almeno formalmente, riservato a casi straordinari di necessità e urgenza, diventa ordinario. Non si capisce quindi in che modo il Parlamento dovrebbe recuperare il suo ruolo quando sarà formalizzato uno strumento che consentirà a qualsiasi provvedimento del Governo di essere approvato più o meno nei tempi di un decreto legge. Si obietta che su questi provvedimenti il Parlamento potrà comunque intervenire e che al Parlamento spetterà sempre l’ultima parola sull’approvazione ma questo vale già oggi anche per i decreti legge, che possono essere modificati e devono essere comunque approvati dal Parlamento. È anche fuorviante affermare che strumenti simili sono presenti in altre democrazie prossime alla nostra, sia perché strumenti analoghi nei sistemi a noi più prossimi sono presenti in forme simili solo in Francia a livello costituzionale e riservati altrove ai regolamenti parlamentari, sia perché proprio nei nostri regolamenti parlamentari attuali sono già presenti una serie di meccanismi per il contingentamento dei tempi che rendono già oggi tutti i provvedimenti ritenuti essenziali per l’agenda politica della maggioranza approvabili “a data certa” e che già attualmente vengono utilizzati in questo modo. Il sostanziale trasferimento dell’emergenziale (art. 77) nell’ordinario (art. 72) renderebbe invece “legale” (la “corsia preferenziale”) ciò che oggi è considerato “abusivo” (la decretazione del Governo anche in assenza di ragioni straordinarie di necessità e urgenza).
3.Se passasse la riforma i costi della politica si ridurrebbero concretamente e di quanto?
Il tema dei costi della politica nella riforma viene evidenziato con insistenza, a cominciare dal titolo che costituirà l’oggetto del quesito, ma sui risparmi concreti l’unico studio ufficiale della Ragioneria generale dello Stato parla di un risparmio di circa 50 milioni di euro. Gran parte degli altri risparmi sono invece puramente ipotetici, oppure già conseguiti attraverso altri provvedimenti, oppure calcolati sulla base di dati che appaiono puramente propagandistici. Si è parlato ad esempio di un ipotetico risparmio di 320 o 350 milioni di euro derivante dall’abolizione delle Province che tuttavia sono state già abolite con la legge Delrio del 2014, che quindi sarebbe già stato conseguito indipendentemente secondo il commissario alla spending review del Governo Renzi Roberto Perotti, risparmio che lo stesso ministro Delrio aveva invece quantificato in 100 milioni e che è stato poi effettivamente calcolato in 34 milioni dalla Sezione Autonomie della Corte dei conti. Di fronte a questi e a molti altri dati sembrerebbe che il tema dei costi della politica sia stato strumentalmente utilizzato per inseguire l’elettorato del Movimento Cinque Stelle, così come il tema del “federalismo” fu utilizzato dal Centrosinistra per inseguire l’elettorato della Lega Nord nella riforma costituzionale del 2001, approvata anch’essa a colpi di maggioranza.
4.La modifica del titolo V della Costituzione, quali rischi comporta?
La modifica del Titolo V della Costituzione recepisce in massima parte orientamenti già consolidati nella giurisprudenza costituzionale, per cui intervenire su questi potrebbe determinare la necessità di nuovi interventi e di nuovi conflitti. Nella maggior parte dei casi non si ravvisano cambiamenti sostanziali: prendiamo ad esempio il caso della sanità che è tra i più discussi nel dibattito referendario. Attualmente la Costituzione prevede che spetta allo Stato la «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale» (art. 117, comma 2, lett. m) mentre la tutela della salute è demandata alla competenza concorrente Stato/Regioni, il che significa che in questa materia lo Stato detta i principi fondamentali ovvero le disposizioni generali e comuni e le Regioni stabiliscono i dettagli. Con la riforma, in base alla stessa disposizione (art. 117, comma 2, lett. m), allo Stato spetterà ugualmente e negli stessi termini la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni nonché, ancora una volta, «le disposizioni generali e comuni per la tutela della salute».
L’ipotetica riduzione dei conflitti costituzionali che possono paralizzare la legislazione statale e regionale che deriverebbe dalla soppressione (parziale) delle materie di competenza concorrente è a mio avviso sopravvalutata, in quanto i conflitti derivano dall’esistenza delle materie in sé, che sono sempre di difficile delimitazione, ma anche dall’investitura diretta dei Presidenti di Regione e del loro ruolo, che con questa legittimazione diventa fonte naturale di conflitti con altri poteri a legittimazione diretta.
Una notevole innovazione nel Titolo V è invece la previsione espressa della cosiddetta clausola di supremazia, con la quale anche nelle materie di competenza delle Regioni lo Stato potrà legiferare nel caso in cui lo richieda “l’unità giuridica o economica” o “l’interesse nazionale”, definizioni molto vaghe che potranno essere utilizzate nello stesso modo in cui oggi vengono usate quelle sulla “necessità e urgenza” e la “straordinarietà” dei decreti legge. Anche in questo caso assistiamo a un sostanziale trasferimento del potere legislativo dalle assemblee elettive (i Consigli regionali) al Governo, perché al Governo è attribuito il potere di stabilire in quali casi fare ricorso a questa norma. Anche in questo caso è fuorviante affermare che norme analoghe esistono in altri sistemi perché queste norme laddove presenti sono previste in sistemi realmente federali (come gli Stati Uniti e la Germania) e in forme del tutto diverse e in ogni caso non è mai il Governo ad avere il potere di decidere se e come farvi ricorso.
5. I diritti dei cittadini vengono potenziati o ridotti?
La riforma non interviene sulla prima parte della Costituzione sui diritti dei cittadini. Tuttavia la prima parte e la seconda, quella che disciplina l’organizzazione e i poteri dello Stato sono strettamente connessi. In astratto il conferimento di maggiori poteri al Governo potrebbe essere neutro rispetto al modo in cui il Governo deciderà di tutelare di diritti civili e sociali, ma è un fatto che la concentrazione dei poteri nell’esecutivo, l’esautorazione del Parlamento, lo svuotamento degli organi elettivi a favore di autorità “indipendenti” sono storicamente andati di pari passo a processi di privatizzazione, compressione dei diritti dei lavoratori, riduzione dei diritti sociali.
Per quanto riguarda la riforma nello specifico vi è una disposizione in particolare, quella del nuovo articolo 116, sul cosiddetto “regionalismo differenziato”, che prevede la possibilità cha siano conferite «condizioni particolari di autonomia» alle Regioni tra le altre in materia di “politiche sociali” e “politiche attive del lavoro” «purché la Regione sia in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio», che configura anche a livello costituzionale una differenziazione tra Regioni finanziariamente deboli e Regioni più forti in materie particolarmente sensibili che già attualmente esiste.
6. Viene garantita la sovranità popolare? Oppure dal combinato disposto della riforma costituzionale e della legge elettorale potrebbe derivare una “svolta autoritaria”?
La legge elettorale e la riforma costituzionale sono state concepite “in combinato”: infatti la legge elettorale senza questa riforma non può funzionare dal momento che disciplina l’elezione della sola Camera dei deputati. Anche senza arrivare a parlare di “svolta autoritaria”, è evidente che la riforma e il “combinato disposto” mirano a realizzare un cambiamento di paradigma costituzionale o, nella migliore delle ipotesi, a formalizzarlo (che in ambito di Costituzione è comunque qualcosa di estremamente rilevante). Questo cambio di paradigma configura da un lato lo spostamento del baricentro del potere legislativo dalle assemblee elettive (Parlamento e Consigli regionali) al Governo, come si è visto, dall’altro, con il “combinato disposto”, all’investitura diretta del Presidente del Consiglio, che sarebbe il capo politico dell’unico partito che nell’unica Camera politica rimasta otterrebbe la maggioranza assoluta dei seggi pur essendo stato votato da un numero di elettori molto inferiore alla maggioranza.
7. I consiglieri regionali e i sindaci eletti senatori come potranno svolgere contemporaneamente il “doppio lavoro”?
I consiglieri regionali e i sindaci eletti senatori dovranno esaminare tutte approvate dalla Camera: tutte, senza eccezioni, e decide se emendarle. Per ogni proposta di legge dovranno concordare delle proposte di modifica sulle quali un Senato eletto con sistema proporzionale possa trovare una maggioranza, il che implica un lavoro approfondito di accordi, trattative, incontri. Oltre a questo, dovranno legiferare al pari della Camera in tutte le numerose materie di cui all’articolo 70. Inoltre dovranno esercitare funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica e concorrere all’esercizio delle funzioni di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea, partecipare alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea, valutare le politiche pubbliche, valutare le attività delle pubbliche amministrazioni, verificare l’impatto delle politiche dell’Unione europea sui territori, concorre ad esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo e concorrere a verificare l’attuazione delle leggi dello Stato.
Si immagini il Sindaco di Milano, Roma o Napoli, o il Presidente della Regione Sicilia, Veneto o Puglia che oltre a fare il loro lavoro dovranno esaminare tutte le leggi dello Stato, decidere se intervenirvi e come, verificare l’attuazione delle leggi dello Stato, verificare l’attività delle pubbliche amministrazioni (ovvero dovrebbero valutare sé stessi?) e tutte le altre funzioni elencate! Ciascuna di queste funzioni rilevantissime richiederebbe probabilmente un organo ad hoc per essere espletata in modo approfondito e sostanziale. Sembra prevedibile che nella migliore delle ipotesi queste funzioni non saranno concretamente svolte, anche perché nessun incentivo o sanzione sono previsti per il loro svolgimento o mancato svolgimento. Nella peggiore delle ipotesi invece un Senato a maggioranza politica diversa dalla Camera potrebbe cercare di utilizzare tutte queste funzioni costituzionalmente stabilite per ostacolare l’attività del Governo che avrà solo la fiducia della Camera.
8. La riforma garantisce l’equilibrio tra i poteri costituzionali?
A fronte di un rafforzamento sostanziale del Governo, la riforma non sembra prevedere specifici e simmetrici rafforzamenti per gli altri poteri. Le modalità di elezione degli organi di garanzia vengono parzialmente differenziate ma i loro poteri restano gli stessi. Anche lo “statuto delle opposizioni”, che viene previsto nella riforma per tutelare le opposizioni parlamentari, è rinviato a future forme di attuazione sulle quali non è possibile offrire valutazioni. Al contrario, i tempi e le modalità di approvazione delle leggi per le quali è prevista la “corsia preferenziale” del Governo sono indicati precisamente, sebbene anche questi avrebbero potuto essere rinviati ai futuri regolamenti come si è scelto di fare con le norme a favore delle opposizioni. Lo stesso può dirsi per i nuovi strumenti di democrazia diretta che sarebbero stati introdotti per equilibrare l’accentramento del potere legislativo, come i referendum propositivi, di indirizzo e le altre forme di consultazione popolare, che di fatto non sono stati affatto introdotti ma vengono invece rinviati addirittura ad una ulteriore e incerta futura legge costituzionale e poi a una ulteriore successiva legge ordinaria di attuazione. Una legge costituzionale che rinvia a un’altra legge costituzionale, che essendo di pari rango potrebbe anche semplicemente cancellare la legge precedente, è solo un’ulteriore contraddizione di questa riforma.
9. E’ una riforma legittima?
Sul Parlamento che ha approvato la riforma pende notoriamente una controversia legata alla sua elezione, avvenuta con una legge elettorale che è stata giudicata contraria alla Costituzione perché produceva l’effetto di distorcere eccessivamente la scelta degli elettori. Senza entrare nella discussione giuridica su cosa possa o non possa fare il Parlamento dopo la sentenza 1/2014 della Corte costituzionale, è evidente che una volta che è stato stabilito così chiaramente che quella maggioranza è stata eletta con un meccanismo antidemocratico, cioè che non rispecchia i cittadini che dovrebbe rappresentare, per questo Parlamento ci sia un grave problema di legittimazione politica (se non giuridica).
10. Concludendo, come convinceresti in poche battute un elettore indeciso sull’importanza di votare NO al Referendum del 4 dicembre?
Dal punto di vista tecnico un’analisi attenta della concreta situazione attuale dei problemi che con la riforma si afferma di voler risolvere condurrebbe a ritenere i rischi per le sue criticità superiori agli ipotetici benefici che sarebbero prodotti in caso di approvazione. Dal punto di vista politico dovrebbe essere radicalmente contrastata la scelta di aver voluto fare di una riforma costituzionale così vasta e incisiva e del referendum sulla stessa un mezzo per legittimare politicamente un Governo contingente e la sola parte politica che lo sostiene.
REFERENDUM PARTE 1: Le ragioni del Sì in 10 domande
Referendum parte 3, pro e contro della riforma
Referendum parte 4. GLI SCENARI secondo LA STAMPA FINANZIARIA INTERNAZIONALE
