Unione Europea: storia, trattati e istituzioni (Parte 1)
di Davide Lazzini
Dopo la fine della seconda guerra mondiale, l’Europa si presentava distrutta dai bombardamenti e praticamente annientata dal punto di vista economico e sociale. La necessità di risollevare le sorti del continente, unita alla volontà di riavvicinare nazioni fino a poco tempo prima ostili tra loro, favorì – con la firma del Trattato di Parigi – la nascita della Ceca (comunità europea carbone acciaio); il primo nucleo – era il 1951 – di quella che oggi conosciamo con il nome di Unione Europea. Tra i Paesi fondatori (Italia, Lussemburgo, Belgio, Paesi Bassi) figuravano anche Francia e Germania, nazioni che nonostante i recentissimi attriti potevano adesso riavvicinarsi e condividere risorse strategiche quali erano, appunto, il carbone e l’acciaio. Dalle trattative nate dalla conferenza dei ministri degli esteri della Ceca (Messina, giugno 1955), nacque il Trattato di Roma, una serie di atti che istituirono a partire dal 25 marzo 1957 (giorno della firma) la Comunità Economica Europea e l’Euratom (Comunità europea dell’energia atomica).
L’accordo siglato a Roma era volto a creare un’area di libero scambio con tariffe doganali esterne comuni, a istituire una Banca europea per gli investimenti e un fondo sociale europeo. Altro aspetto importante del Trattato era il riconoscimento di un potere normativo legislativo alle istituzioni della comunità stessa. Nel 1965 la Cee, la Ceca e L’Euratom si fusero assieme ottenendo in tal modo la convergenza degli organi istituzionali (fino ad allora ognuna aveva i propri Enti); due di tipo esecutivo (Commissione e, più tardi, il Consiglio) e uno di bilancio. A partire dal 1970 la comunità cominciò a disporre di proprie risorse (oltre ai contributi degli Stati membri) e, dal 1974, nacque il Consiglio europeo; un organo con funzione d’indirizzo politico. Assieme alla crescente acquisizione di competenze, la comunità europea continuò ad accrescere anche il numero dei Paesi membri: nel 1973 entrarono Danimarca, Irlanda, Regno Unito (oggi in uscita), nel 1981 entrò la Grecia, nel 1986 Spagna e Portogallo, nel 1995 Austria, Finlandia e Svezia, nel 2004 Cipro, Estonia Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia e Ungheria, nel 2007 Bulgaria e Romania.
Nel corso degli anni ’80 si cominciò a parlare di ‘Unione Europea’ e di modifica sostanziale del Trattato di Roma; nel 1986 si arrivò alla sigla dell’Atto unico europeo, importante sia perché fissò l’obiettivo del mercato unico interno prima del 1993, sia perché rafforzò i ruoli del Parlamento e del Consiglio, dando il via anche alla cooperazione tra Stati in politica estera. Altro passo fondamentale nel processo evolutivo dell’attuale assetto dell’Unione è quello scaturito dalla firma del Trattato di Maastricht (siglato nel 1992 e entrato in vigore il primo novembre 1993), che pose le basi per la moneta unica e diede vita ad un assetto definito ‘a tre pilastri’. Il Titolo I, la ‘base’, conteneva disposizioni e istituzioni comuni, il ‘primo pilastro’ – Titolo II, III e IV – era riferito alle tre comunità preesistenti (Ce, Ceca e Euratom) mentre il ‘secondo pilastro’ – Titolo V – riguardava la politica estera e di sicurezza comune (Pesc). Il ‘terzo pilastro’, – Titolo VI – conteneva disposizioni per la cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale (Gai). In vista della moneta unica, nel giugno 1998 venne costituita la Banca centrale europea, un’istituzione dotata di personalità giuridica propria e di un alto grado d’indipendenza rispetto ad altri Enti o governi. Ha poteri normativi e i suoi organi sono nominati (restano in carica 8 anni) di comune accordo tra i governi (con consultazione del Parlamento europeo). La Bce collabora con le altre banche centrali (costituendo il sistema europeo di banche centrali – Sebc) e ha il compito di assicurare il mantenimento della stabilità dei prezzi e di sostenere le politiche economiche generali della comunità. Con il Trattato di Amsterdam (entrato in vigore il primo maggio 1999), fu introdotto l’Alto Rappresentante, vennero trasferiti poteri dal GAI alla CE e integrati gli Accordi di Schengen nel ‘primo pilastro’. Modifiche più radicali al precedente Trattato di Maastricht, giunsero a seguito dell’entrata in vigore – primo febbraio 2003 – del Trattato di Nizza, contenente riforme istituzionali da attuare in vista dell’adesione di altri Stati all’allora Europa dei 15. Il trattato di Nizza introdusse una nuova ponderazione dei voti nel Consiglio dell’Unione europea, la modifica della composizione della Commissione europea, l’estensione della procedura di codecisione e modifica del numero di deputati al Parlamento europeo per ogni Stato membro e l’estensione del voto a maggioranza qualificata per circa 30 nuovi titoli. Con l’ingresso di altri Stati membri, si è reso necessario l’ammodernamento dell’assetto dell’unione attraverso il Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007 e entrato in vigore il primo dicembre 2009. Si compone del Trattato dell’Unione europea (Tue) e del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue). Il Trattato definisce i valori e gli obiettivi dell’Unione, evidenzia le materie che sono di competenza degli Stati membri e le materie nelle quali le decisioni sono prese direttamente dalle Istituzioni europee, in particolare dal Parlamento europeo e dal Consiglio. Esso implementa inoltre la responsabilità democratica dell’Unione, rafforzando la Carta dei diritti fondamentali e consolidando lo stato di diritto. Abolisce i cosiddetti ‘pilastri’ e attribuisce alla Carta di Nizza lo stesso valore giuridico dei trattati.
Con l’arrivo della crisi economica e il timore di sperimentare un effetto domino qualora uno o più Paesi membri avesse dichiarato bancarotta, fu introdotto il Meccanismo europeo di stabilità (Mes), altrimenti noto come Fondo salva-Stati. Nel tempo esso ha assunto la veste di organizzazione intergovernativa, forte di una struttura fondata su un consiglio di governatori (formato da rappresentanti degli stati membri) e su un consiglio di amministrazione e del potere (attribuito dal trattato istitutivo) in grado d’imporre scelte di politica macroeconomica ai Paesi aderenti al fondo-organizzazione. Secondo l’art. 32, l’operato del Mes, i suoi beni e patrimoni ovunque si trovino e chiunque li detenga, godono dell’immunità da ogni forma di processo giudiziario. Nell’interesse del Mes, tutti i membri del personale sono immuni a procedimenti legali in relazione ad atti da essi compiuti nell’esercizio delle proprie funzioni e godono dell’inviolabilità nei confronti dei loro atti e documenti ufficiali (art. 35). A controllo dell’attività del Mes c’è un collegio indipendente di 5 revisori esterni (art. 30), nominato dai governatori del fondo, che ha accesso ai libri contabili e alle singole transazioni.
Il primo gennaio 2013 entrò in vigore anche il Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’unione economica e monetaria o fiscal compact. Il patto contiene una serie di regole che sono vincolanti nell’Ue per il principio dell’equilibrio di bilancio. L’accordo prevede per i Paesi contraenti, secondo i parametri di Maastricht fissati dal Trattato Ce, l’inserimento in ciascun ordinamento statale (con norme di rango costituzionale, o comunque nella legislazione nazionale ordinaria), di diverse clausole o vincoli tra le quali l’obbligo del perseguimento del pareggio di bilancio (art. 3, c. 1), l’obbligo di non superamento della soglia di deficit strutturale superiore allo 0,5% del PIL (e superiore all’1% per i Paesi con debito pubblico inferiore al 60% del Pil), una significativa riduzione del rapporto fra debito pubblico e Pil, pari ogni anno a un ventesimo della parte eccedente il 60% del Pil, l’impegno a coordinare i piani di emissione del debito col Consiglio dell’Unione e con la Commissione europea (art. 6). Sebbene sia stato negoziato da 25 Paesi, l’accordo non fa formalmente parte del corpus normativo dell’Unione europea.
I trattati sono di fondamentale importanza per la sopravvivenza stessa dell’Unione Europea, essi infatti rappresentano le fonti comunitarie originarie, la base cioè del corpus di strumenti giuridici che va a costituire l’insieme del diritto comunitario derivato. Quest’ultimo comprende i regolamenti (le ‘leggi’ dell’Unione, obbligatori in tutti i loro elementi e direttamente applicabili in tutti i Paesi membri, a persone fisiche/giuridiche senza alcuna necessità di recepimento), le direttive (vincolano uno o più Stati membri al raggiungimento di un determinato obiettivo entro una certa data), le decisioni (simili a un atto amministrativo, disciplinano fatti concreti e si rivolgono a destinatari specificamente individuati, siano essi Stati membri o persone fisiche/giuridiche), le raccomandazioni e i pareri (hanno valenza d’indirizzo e non implicano perciò obblighi nei confronti dei destinatari).
