Commercio e clima: la cooperazione plurilaterale è oggi adeguata?
di Jacqueline Rastrelli
Le connessioni tra commercio internazionale e clima sono molto strette.
Se la liberalizzazione del commercio internazionale ha avuto dirette conseguenze sull’ambiente, gli effetti del cambiamento climatico (innalzamento del livello dei mari, variazione delle rotte marittime, condizioni meteorologiche estreme…) sono anche loro parte dell’alterazione delle catene di approvvigionamento e dei flussi commerciali su scala internazionale.
Nel contesto di emergenza climatica che viviamo oggi, viene da porsi alcune domande. Come elaborare una cooperazione multilaterale in campo di commercio e clima? Questa può essere funzionale nel prevenire eventuali conflitti? L’Unione Europea è riuscita a conciliare le sue ambizioni commerciali e climatiche?
Per prima cosa viene da chiedersi in quale modo il cambiamento climatico abbia un impatto sulle sfide economiche internazionali, soprattutto sui passaggi strategici per il commercio mondiale. Molto spesso gli esperti di politica commerciale si preoccupano per l’eventuale impatto negativo che le politiche ambientali possono avere sugli scambi commerciali. Dimenticano però che il sottovalutare il riscaldamento climatico, o rimanere inermi davanti ad esso, può essere ancor più distruttivo per lo sviluppo degli scambi delle misure stesse di adattamento e nei rimedi posti in essere. I settori esposti in primo grado al cambiamento climatico sono ben evidenziati: agricoltura, turismo, ma anche l’industria con un impatto sulla produttività dell’esposizione dei lavoratori e degli strumenti di lavoro a temperature estreme, o attraverso il moltiplicarsi delle catastrofi climatiche che andranno ad impattare, se non ad interrompere, le catene di valore globale. Non possiamo dimenticare dell’impatto scatenato dalle inondazioni del 2011 in Thailandia sulla produzione delle componenti elettroniche.
Inoltre, il commercio necessita di trasporto, soprattutto marittimo, e quest’ultimo è molto esposto al rischio climatico. Il Canale di Panama, dove transita il 5% del commercio mondiale, è stato costretto nel 2023 a vedere ridotta la sua attività per via della siccità senza precedenti che ha colpito l’istmo, andando a prosciugare i laghi che alimentano il canale. Il Fondo Monetario Internazionale ha analizzato il fatto in un interessante articolo del novembre 2023 (Climate Change is Disrupting Global Trade).
Infine, ultimo elemento da non sottovalutare, la lotta contro il riscaldamento climatico ha potenziato la richiesta di materiali critici per la transizione energetica (cobalto, nickel, rame, litio, terre rare) creando nuovi flussi commerciali che vanno a generare a loro volta nuove tensioni geopolitiche.
Gli studiosi hanno definito questo fenomeno “trasformazione del commercio in potenziale arma”.
Viene poi da domandarsi se il multilateralismo possa evitare i conflitti commerciali.
Il clima è un bene comune, e non ci sarà nessun porto sicuro per un Paese virtuoso, dove proteggersi e rifugiarsi, in un mondo che virtuoso non è.
L’impegno deve essere collettivo, perché anche un solo “disertore” andrebbe ad erodere il già fragile consenso in materia di attuazione di misure a favore del clima.
Bisogna anche impedire l’adozione di strategie sul clima non collaborative, soprattutto se vengono concepite unicamente in un’ottica nazionale di inefficacia collettiva e spreco di risorse. Queste porterebbero con loro anche rischi di conflitti commerciali.
Lo abbiamo visto con l’adozione dell’Inflation Reduction Act (IRA) americano, in un primo momento ben accolto dall’Europa per la sua ambizione climatica, poi denunciato per via della sua logica mercantilistica.
Gli interventi a favore del clima devono essere la priorità degli attori pubblici, senza però rinunciare alla prospettiva di un multilateralismo contemporaneamente favorevole al clima e capace di contenere i conflitti commerciali.
Questo pone la non facile domanda su quale possa essere la migliore sede multilaterale dove affrontare questo argomento.
Per mancanza di una vera e propria organizzazione mondiale per l’ambiente, l’Organizzazione Mondiale per il Commercio (OMC) è stata de facto la sede dove veniva regolamentata la correlazione tra libertà di scambio e ambiente. È stata la sola a contemporaneamente sancire il diritto e decidere in merito alle dispute tra potenze commerciali facendo applicare le sue decisioni o espandendo il “trasgressore” al rischio di “legittime” ritorsioni commerciali.
Contrariamente alla visione caricaturale che se ne è data a volte, l’OMC non è stata il grande orco ultraliberale che ha divorato qualsiasi politica favorevole all’ambiente che si trovassero sulla strada del libero scambio.
Le regole dell’OMC riconoscono una sorta di deroga ambientale, anche se questa è disciplinata – non deve generare discriminazioni tra prodotti locali ed esteri o tra partner commerciali. L’articolo XX dell’Accordo generale sulle tariffe doganali e sul commercio (GATT) prevede che “niente nel presente accordo sarà interpretato come un impedimento all’adozione o all’applicazione da qualsiasi parte contraente di misure a) necessarie alla protezione della salute e della vita di persone e animali o alla preservazione delle piante; b) concernenti la conservazione delle risorse naturali esauribili se tali misure vengono applicate congiuntamente a restrizioni alla produzione e consumo nazionali…”.
L’OMC, attraverso il suo meccanismo di risoluzione delle controversie, è stata condotta a giudicare numerosi conflitti legati all’ambiente.
I più hanno visto opporsi un Paese in via di sviluppo che denunciava il “protezionismo verde” a un Paese industrializzato che si reputava ecologicamente virtuoso. L’istituzione si è spesso pronunciata a favore dell’ambiente. Ma oggi il sistema è bloccato e non è più adeguato all’emergenza climatica. Per prima cosa perché le regole commerciali impediscono la possibilità di creare delle coalizioni a favore del clima – l’alleanza dei sindacalisti e dei sostenitori ambientali come nel caso dell’IRA per esempio – con quello che ciò può supporre in fatto di trattamento privilegiato per le produzioni locali. Inoltre, perché dalla Presidenza Trump il meccanismo di regolamentazione delle controversie dell’OMC è paralizzato e quest’ultima non è più in grado di giudicare e giocare il suo ruolo di giudice di pace commerciale.
Bisogna quindi aggiornare al contempo le regole e la prassi multilaterali per far sì che la risposta al cambiamento climatico venga al primo posto – clausole di pace, conflitti climatici, ampie formulazioni per dei finanziamenti verdi conformi alla legge, sono numerose le possibili soluzioni – e trovare una sede adeguata per discuterne, per esempio facendo lavorare insieme negoziatori per il clima e negoziatori commerciali, riavvicinando OMC e la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (CCNUCC).
E l’Unione Europea? Riesce a conciliare strategia economica e buoni propositi nei confronti del clima?
Il mandato della Commissione uscente è stato palesemente contraddistinto dalla volontà di coinvolgere l’Unione Europea nella lotta contro il riscaldamento globale, con il lancio del “patto verde per l’Europa” a inizio mandato, nel 2019, e nel luglio del 2021 con la presentazione da parte della Commissione di un pacchetto di proposte legislative “fit for 55” (adatto per l’obbiettivo 55 -ridurre le emissioni nette di gas a effetto serra di almeno il 55% entro il 2030). In campo commerciale è già avvenuto un certo cambiamento in nome del clima. Il rispetto dell’accordo di Parigi è ormai considerato come una “clausola fondamentale” negli accordi di partenariato economico firmati dall’UE con la Gran Bretagna e con la Nuova Zelanda, che permetterebbe di sospendere l’accordo bilaterale in caso di violazione dell’accordo di Parigi. Nel maggio del 2023 è stato adottato un meccanismo di adeguamento della CO2 alle frontiere (CBAM – Carbone Border Adjustment Tool) che utilizza meccanismi di impose e sconti fiscali, per rispondere alle richieste francesi di creare un blocco carbone all’entrata del’UE, e aiutare a proteggere così, l’industria europea dalla concorrenza sleale. Un regolamento per prevenire la deforestazione importata è stato votato lo stesso mese (importazione di prodotti legati alla deforestazione come caffè, cacao e olio di palma). Esistono attualmente anche clausole speculari ambientali (chiamate anche “clausole specchio”) in agricoltura, ma non solo. Devono essere perfezionante, ovviamente, come dimostrano le dimostrazioni che gli agricoltori hanno portato avanti in tutta Europa.
Per l’UE, il movimento che va incontro al clima non è in contraddizione con la competitività economica, essendo molte risposte attese dalla tecnologia e dal sostegno alle imprese, contestualmente a primi elementi di politica industriale europea.
Questo basta ad attestare l’UE sulla scena internazionale? Forse no. L’UE rimane una potenza molto incompleta. È sicuramente competente in materia di commercio, di prolungazione di norme, ma per mancanza di mezzi finanziari non può intervenire realmente sotto forma di sovvenzioni. Spesso è paralizzata da interessi divergenti o dissensi tra i suoi membri.
Infine, si ritiene esemplare in campo climatico, ma anche un buon allievo multilaterale, cosa che l’ha portata ad adottare dei testi che vogliono essere conformi alla lettera alle regole dell’OMC con il rischio di attenuarne l’efficacia ambientale senza garanzia di distensione con i partner commerciali pronti a denunciare il suo protezionismo verde.
Essendo esportatrice netta di beni e servizi, esita a sacrificare i suoi interessi economici sull’altare del clima.
A queste fragilità e contraddizioni sistemiche, si aggiunge ormai la rimessa in causa del largo consenso climatico che aveva finito con il prevalere, sotto l’effetto della crescita dei populismi “climato-scettici” e del rifiuto delle costrizioni legate al Patto verde.
Il conseguimento degli impegni dell’UE sarà una delle sfide delle elezioni europee di giugno.
Il clima non ha assolutamente vinto la partita.
Lo scorso due marzo si è conclusa ad Abu Dhabi la tredicesima conferenza ministeriale (MC13) dell’OMC con l’impegno di proseguire i colloqui in corso e decisioni di riforma in campo di controversie e sviluppo. Ma anche qui importanti divergenze rimangono sulla maggior parte dei dossier da trattare facendo temere che ci vorrà ancora molto prima di passare dalle parole ai fatti.
