Unione europea, gli organi e le loro funzioni (Parte 2)
di Davide Lazzini
Dopo aver ripercorso la genesi di quella che oggi conosciamo come Unione europea (qui), analizzeremo i principali organi che la compongono.
Il Consiglio europeo, nato nel 1974, è composto dai capi di Stato o di governo, dai rispettivi ministri degli Esteri, dal presidente del Consiglio europeo e dal presidente della Commissione europea. La presidenza cambia ogni sei mesi ed è retta, a turno, da ciascun capo di Stato o di governo dei Paesi membri. Il Consiglio europeo si riunisce a Bruxelles nel palazzo Justus Lipsius almeno due volte per ogni semestre. Le sedute sono coordinate dal presidente del Consiglio europeo mentre il presidente del Parlamento europeo partecipa per esprimere l’opinione del Parlamento stesso. Il Consiglio europeo definisce le priorità e gli orientamenti politici generali dell’Ue. Pur avendo funzioni d’indirizzo politico, non fa parte dei legislatori dell’Unione e non negozia né adotta atti legislativi. Stabilisce invece l’agenda politica dell’Unione, generalmente adottando ‘conclusioni’ durante le riunioni del Consiglio europeo, che individuano le criticità e le conseguenti misure da intraprendere. Nella maggior parte dei casi, il Consiglio europeo decide per consenso, tuttavia, secondo particolari casi previsti dai trattati, adotta decisioni all’unanimità o a maggioranza qualificata. Alla votazione non partecipano né il presidente del Consiglio europeo – attualmente Donald Tusk – né il presidente della Commissione, Jean-Claude Juncker.
Il Consiglio dell’Ue, noto anche come Consiglio dei ministri, assolve funzioni sia nel quadro dell’Unione che in quello della Comunità. E’ un organo decisionale essenziale dell’UE, negozia e adotta gli atti legislativi, nella maggior parte dei casi insieme al Parlamento europeo, mediante la procedura legislativa ordinaria (codecisione). Quest’ultima è utilizzata per i settori in cui l’Unione europea ha competenza esclusiva o concorrente con gli Stati membri. In tali casi, il Consiglio legifera sulla base delle proposte presentate dalla Commissione europea. Il Consiglio è responsabile del coordinamento delle politiche degli Stati membri in ambiti specifici come le politiche economiche e di bilancio, l’istruzione, la cultura, gioventù, sport e politica occupazionale producendo orientamenti e raccomandazioni annuali destinati agli Stati membri in base alle conclusioni del Consiglio europeo sulla situazione occupazionale nell’Unione. Il Consiglio definisce e attua la politica estera e di sicurezza dell’Ue in base agli orientamenti stabiliti dal Consiglio europeo, come l’aiuto umanitario e allo sviluppo fornito dall’Ue, la difesa e il commercio. Insieme all’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, il Consiglio assicura l’unità, la coerenza e l’efficacia dell’azione esterna dell’Unione europea. Fornisce inoltre alla Commissione il mandato per negoziare accordi – a nome dell’Ue – tra l’Unione stessa e Paesi terzi e organizzazioni internazionali. Al termine dei negoziati, il Consiglio decide in merito alla firma e alla conclusione dell’accordo sulla scorta di una proposta della Commissione. Il Consiglio, una volta che il Parlamento europeo ha dato la sua approvazione, adotta la decisione finale relativa alla conclusione dell’accordo. L’importanza di questo organo è messa in luce anche dal fatto che – assieme al Parlamento europeo – adotta il bilancio dell’Unione.
La Commissione europea ha sede a Bruxelles ed è stata fondata nel 1958. Oltre al presidente, è composta da un commissario per ciascun Stato membro ed è un organo legislativo che agisce con piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità. La Commissione è l’unica istituzione che può presentare al Parlamento europeo e al Consiglio disposizioni legislative da adottare. Tutela gli interessi dell’UE e dei suoi cittadini su questioni che non possono essere gestite efficacemente a livello nazionale, si avvale di esperti e dell’opinione pubblica, gestisce le politiche e assegna i finanziamenti dell’Ue, stabilisce le priorità di spesa dell’Unione (Insieme al Consiglio e al Parlamento). Prepara i bilanci annuali da sottoporre all’approvazione del Parlamento e del Consiglio, controlla – assieme alla Corte dei conti – come vengono usati i fondi. Assicura il rispetto della legislazione dell’Ue e, insieme alla Corte di giustizia, garantisce che il diritto dell’Unione europea sia correttamente applicato in tutti i paesi membri. Inoltre rappresenta l’Ue sulla scena internazionale, funge da portavoce per tutti i paesi membri all’interno degli organismi internazionali, in particolare nei settori della politica commerciale e degli aiuti umanitari. Infine negozia accordi internazionali per conto dell’Unione. Il presidente definisce l’indirizzo politico della Commissione, permettendo in tal modo ai commissari di decidere assieme gli obiettivi strategici e delineare il programma annuale di lavoro. Le decisioni vengono prese sulla base di una responsabilità collettiva. Tutti i commissari hanno lo stesso peso nel processo decisionale e sono ugualmente responsabili delle decisioni adottate. Essi non hanno alcun potere decisionale individuale, salvo quando autorizzato in determinate situazioni. I commissari aiutano i vicepresidenti a presentare proposte al collegio. In genere le decisioni sono adottate per consenso ma possono anche aver luogo delle votazioni; in questo caso, le decisioni sono prese a maggioranza semplice.
Sono 3 le principali istituzioni che partecipano al processo legislativo in seno all’Unione europea; Il Consiglio dell’Ue, la Commissione e il Parlamento europeo. Quest’ultimo, nato nel 1952 come Assemblea comune della Comunità europea del carbone e dell’acciaio e divenuto Parlamento europeo nel 1962 con le prime elezioni dirette nel 1979, è l’organo legislativo dell’Ue ed è eletto – ogni 5 anni – a suffragio universale, con competenze di vigilanza e di bilancio. Ha diverse sedi istituzionali: Strasburgo (Francia), Bruxelles (Belgio) e Lussemburgo. L’attuale presidente del Parlamento è Martin Schulz ed è formato da 750 deputati (più il presidente). Il Parlamento europeo ha tre funzioni principali, in ambito legislativo adotta (insieme al Consiglio dell’Ue) la legislazione dell’Unione, sulla base delle proposte della Commissione europea. Decide sugli accordi internazionali, decide in merito agli allargamenti e rivede il programma di lavoro della Commissione e le chiede di presentare proposte legislative. Per quanto riguarda la funzione di supervisione, opera un controllo democratico su tutte le istituzioni dell’Unione, elegge il presidente della Commissione e approva la Commissione in quanto organo. Può votare una mozione di censura (sfiducia), obbligando la Commissione a dimettersi. Approva il modo in cui sono stati spesi i bilanci dell’Unione europea (discarico), esamina le petizioni dei cittadini e avvia indagini, discute la politica monetaria con la Banca centrale europea, rivolge interrogazioni alla Commissione e al Consiglio e effettua il monitoraggio elettorale. In ambito economico, elabora – insieme al Consiglio – il bilancio dell’Unione europea e approva il bilancio di lungo periodo dell’Ue, detto ‘quadro finanziario pluriennale’. Il lavoro del Parlamento europeo si articola in due fasi principali; la prima è quella svolta dalle commissioni (20 totali più due sottocommissioni) che preparano la legislazione, ogni commissione si occupa di un determinato settore. La seconda fase è costituita dalle sessioni plenarie, con le quali si adotta la legislazione: gli eurodeputati si riuniscono per esprimere un voto finale sulla proposta legislativa e gli emendamenti proposti.
La Corte di giustizia europea è stata istituita nel 1952 con sede in Lussemburgo. Ha un proprio statuto e un proprio regolamento. Giudici e avvocati generali sono nominati congiuntamente dai governi nazionali per un mandato rinnovabile di sei anni. I giudici di ogni sezione eleggono un presidente che resta in carica per un mandato, rinnovabile di tre anni. La Corte di giustizia europea è suddivisa in 2 sezioni; la ‘Corte di giustizia’, che tratta le richieste di pronuncia pregiudiziale presentate dai tribunali nazionali e alcuni ricorsi per annullamento e impugnazioni e il ‘Tribunale’, che giudica sui ricorsi per annullamento presentati da privati cittadini, imprese e governi di Paesi dell’Ue. Nella Corte di giustizia ogni causa viene assegnata a un giudice ‘relatore’ e a un avvocato generale. Le cause sono trattate in due fasi. Nella fase scritta le parti presentano dichiarazioni scritte alla Corte; osservazioni possono anche essere presentate dalle autorità nazionali, dalle istituzioni dell’Ue e talvolta da privati. La Corte decide – a seconda dell’importanza – quanti giudici si occupano della causa (3, 5 o 15 giudici, la Corte nel suo insieme), se deve tenersi un’audizione (fase orale) e se è necessario un parere ufficiale dell’avvocato generale. La fase orale è un’audizione pubblica in cui gli avvocati delle parti sono sentiti dai giudici e dall’avvocato generale, che possono rivolgere loro le domande che ritengono opportune. Se la Corte ha deciso che è necessario il parere dell’avvocato generale, quest’ultimo sarà fornito alcune settimane dopo l’audizione. I giudici, successivamente, deliberano ed emettono il verdetto. La procedura del Tribunale è simile, a parte il fatto che la maggior parte delle cause viene seguita da tre giudici e che non sono presenti avvocati generali.
Oltre alla Banca centrale europea (già citata nel precedente articolo), altri organi comunitari sono: la Corte dei conti, che assicura il controllo dei conti attraverso l’analisi delle entrate e delle uscite della Comunità e di ogni organo da essa istituito; il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni/enti locali, organo che dev’essere consultato ai fini della cooperazione transfrontaliera; il Mediatore europeo, una specie di difensore civico – nominato dal Parlamento europeo – a cui chiunque può rivolgersi per denunciare casi di cattiva amministrazione da parte degli organi della Comunità, eccezion fatta per la Corte di giustizia.
